언론의 자유와 선거보도에 대한 규제 ········································································ 김서중
선거보도의 공정성과 언론사의 정치적 입장규명 ···················································· 김동규
판결에 나타난 선거보도의 문제점 ············································································· 김기중
선거여론조사 보도의 문제점과 공정성 확보 방안 ·················································· 이준웅
     
   
 



□ 건국대 신방과 교수, 언론학 박사
□ 서강대 신방과 및 동 대학원 석·박사
□ 건국대 언론사(신문·방송) 주간
□ 현 건국대 신문방송학과 교수

 
 
 
  I. 문제 제기

    올해는 21세기 첫 대통령을 뽑는 대선과 지자체 선거 등 양대 선거가 있어 '선거의 해'라고 해도 과언이 아니다. 그래서인지 언론계의 관심 또한 연초부터 선거로 모아지고 있으며 그 중에서도 언론사의 후보 공개지지 문제가 최근 논란의 대상이 되고 있다.
선거 때마다 불거지는 '특정후보 편들기' 논란에서 벗어나기 위해 우리 언론도 이제는 미국처럼 공개적으로 특정후보 지지선언을 하는 것을 적극 검토해야 한다는 주장이 제기되고 있는 반면 한편에서는 언론구조의 특성상 언론사의 특정후보지지와 같은 정치적 입장 표명이 자칫 사세 확장이나 이해관계에 기울어져 오히려 공정성 시비를 더욱 가중시킬 수 있다는 반대의 입장도 여전히 상존하고 있다.
이 글에서는 왜 이런 논의가 화두로 등장하게 되었는지를 기존 선거보도의 공정성 시비를 통해 살펴보고 나아가 찬·반 논의의 핵심 주장과 쟁점들은 무엇인지 그리고 외국의 경우엔 어떠한지를 검토하고자 한다. 아울러 도입의 가능성 여부와 성공의 조건들을 법적 측면과 우리 언론 문화의 특성에 비추어 살펴보고자 한다.

II. 선거보도와 공정성 시비

    미국의 경우엔 일반적이지만 우리 나라의 경우 그 동안 특정 언론사가 특정 후보를 공개적으로 지지한 사례는 없다. 그럼에도 불구하고 우리 언론은 선거과정에서 뿐만 아니라 선거가 끝난 후에도 법정소송이 이어질 정도로 번번이 공정성 시비에 휩싸이곤 했다.
이는 그 동안 우리 언론이 역대 선거 특히 대통령선거 과정에서 겉으로는 공정보도를 표방하면서도 실제로는 특정 후보를 지원하거나 또는 공격하는 보도를 해왔다는 증거라고도 할 수 있다. 여러 차례 회자되었던 일부 언론의 '대통령 만들기' 의혹이 바로 그것이다. 그리고 2001년 말 한국기자협회가 전국의 신문방송기자 503명을 대상을 한 의견조사에서도 응답자의 27.2%가 언론사의 '특정후보 편들기'를 역대선거보도의 가장 큰 문제점으로 지적하고 있어 선거 보도 현장에서 활동 중인 언론인들 스스로가 공정성 시비를 여전히 인정하고 있다.
사실 그동안 선거보도와 관련하여 학계는 물론 언론계 내에서 일관되게 지적해온 문제점 중 하나가 불공정 편파보도였다.1) 물론 여기서 편파/불공정 시비는 곧바로 특정 정당 편들기, 특정 후보 편들기로 정의된다. 불공정 편파 보도란 외양상으로는 기사의 위치 선정, 표제 및 부제의 크기, 할당지면의 크기, 사진 첨부의 불균형 등으로 나타나며, 질적으로는 기사 내용에 잠재되어 있는 선호도의 차이로 나타나게 된다. 기사의 위치나 양에서 나타나는 불공정한 지면 배분뿐만 아니라 선거와 관련된 사건이나 사안들을 특정 당이나 후보자에게 득이 되거나 해가 되는 지 여부에 따라 확대하거나 축소하고 때로는 은폐시키는 것이다.2)
이렇듯 편파적인 선거보도가 한국 언론의 고질적인 문제로 자리잡게된 데는 우리 언론의 전개과정과 그 정치적 성격 그리고 후진적 정치 풍토가 그 궤를 같이 하고 있다는 지적이 있다.3)
구체적으로 해방 직후 국내 정치 판도는 좌우익으로 극심하게 대립되었으며 언론 역시 완전히 정론지로서 좌우로 갈라져 어느 한쪽을 지지했으며, 1948년 정부 수립 이후 전쟁을 거치면서 좌익세력의 몰락으로 정치판과 언론계가 보수일색이 되자 한국 정치는 정권지지세력과 반대세력으로 나뉘고 언론 역시 같은 보수이면서도 여당지, 야당지로 갈라지게 되었다는 것이다. 이러한 정치적 상황 아래서 언론의 공정한 선거보도는 원천적으로 그 개념조차 성립하기 어려웠다는 지적이다.
한편 4·19 이후 과도정권 아래서 선거보도의 공정성 문제가 본격적으로 제기되었지만 5·16으로 군사정부가 들어서면서 언론계는 다시 과거와 같은 여당지와 야당지의 구도로 전환되었고, 체육관 선거로 상징되는 유신체제 아래서는 아예 선거의 공정보도 문제는 논의 자체가 불가능하게 되었으며 신군부가 등장한 이후에도 예외는 아니었다.
6·29 선언 이후 실시된 '87·'92·'97년의 대선에서 정치 구도가 민주와 반민주로 변하면서 언론도 과거의 여당지 대 야당지 구도가 조금씩 바뀌기는 하였지만 군부 대 민간세력, 보수 대 진보 등 미묘한 이념과 색깔론 그리고 지역감정 대립으로 공정성 시비는 탈피하지 못하였다. 특히 '97년 선거에서는 특정언론사가 특정 후보를 지지하는 형태가 노골적으로 나타나 '이기면 관군(官軍)이요 지면 적군(敵軍)'이라는 말이 그대로 들어맞는 꼴이 되었다는 평가다.
한마디로 우리 언론의 선거보도 역사는 겉으로는 불편부당의 원칙을 강조하면서도 실제로는 권력 중심의 편향적인 보도를 해온 '이중성'의 보도문화가 관행처럼 구조화된 과정으로 설명된다. 겉으로는 모든 언론사가 한결같이 엄정 중립을 표명하지만 실제로는 보도 내용을 통해 음·양으로 비공식적 지지를 보내는 방식들이 내면화되어 있다는 것이다.
물론 가장 최근의 선거인 '96년 15대 총선이나 '97년 15대 대선에서는 몇몇 신문을 제외한 대부분의 신문들은 적어도 양적인 측면에서는 여야 정당이나 후보들을 균형 있게 다루어 겉으로 드러나는 불공정보도 시비는 상당부분 줄었다는 평가를 받기도 하였다.4)
그러나 6월 민주화 운동 이후 사회 전반의 민주화와 함께 정치세력간의 관계가 복잡해지면서 더욱더 복잡하고 은밀한 양상으로 편파보도가 이루어지고 있다는 분석도 있다. 예를 들어 '97년 대선에서 선거 초기에는 여당후보에게 많은 지면을 할애하였으나 이후 여당후보 지지율이 하락하자 언론사들은 여당 편향성에서 벗어나 애써 균형감을 찾으려고 했는데 이는 공정보도에 대한 의지 때문이 아니라 당선가능성이 높은 후보에 대한 줄서기에서 비롯된 것으로 여겨진다는 것이다.5) 혹자에 따라서 이러한 비공식적 지지나 줄서기를 우리 언론의 전통적인 연고주의나 사인주의적 후견주의로 정의하기도 한다.6) 그런 연유에서인지 모 신문은 세 차례의 대선 모두에서 야당으로부터 편파보도 혐의로 제소를 당하였으며 또 한 신문은 15대 대선에서 특정 후보의 '경선 전략의 문제점과 개선방향'이라는 문건을 만들었다가 정치적 문제로 확대되기도 했다.
한편 앞선 기자협회의 여론조사결과에 의하면 언론 현장에서는 16대 대선을 1년여 앞둔 최근까지도 이러한 언론사의 특정후보지지 성향이 여전하다고 보고 있는 것으로 나타났다.7) 즉, '언론사의 특정 후보 지지가 있다고 생각하느냐'는 질문에 응답한 전국의 신문 방송 기자 503명 중 '그런 편'('심한 편'과 '조금 그런 편'의 응답을 포함)이라고 응답한 기자가 87.1%로 나타나 언론인 10명 중 8명 이상이 언론사의 특정후보 지지를 인정하고 있는 것으로 밝혀졌다. 이와 관련해 '특정 후보 지지가 있다면 어느 언론사가 그렇다고 생각하느냐'며 한 개의 언론사를 선택할 것을 요구하는 질문에 응답자 438명의 70.8%가 C일보를 지적했으며, 그 다음은 J일보(6.4%), H신문(3.2%) 순이었다. 나아가 '그 다음으로 특정후보를 지지하고 있다고 보는 언론사는 어디냐'는 질문의 응답을 합했을 때도 C일보가 78.3%로 가장 높게 나타났으며 J일보 42.2%, D일보 13.7%순으로 나타났다.
이러한 경험적 사례들과 보도 현장에서의 평가는 선거보도에 관한 한 우리 언론의 편파성과 이중성이 단순히 과거 우리 언론의 역사적 질곡이라기보다는 현재 진행 중인 문제이며 언론의 선진화를 위해서는 꼭 극복해야 할 과제임을 잘 보여준다.


III. 언론사의 정치적 입장 표명에 대한 논의

1. 도입의 필요성에 대한 인식도

    최근 선거보도의 이중성과 편파성을 극복하고 선거의 공명성을 확보하기 위한 방안 중 하나로 제시되는 것이 바로 공개적인 후보지지 허용론이다. 물론 여기서 공개 지지와 같은 정치적 입장 표명이란 사설이나 사고를 통해 이루어지는 것을 말한다.
그렇다면 이에 대한 일반적인 여론과 언론계의 필요성 인식은 어느 정도인가?
한국언론재단이 지난 15대 대선이 있었던 '97년 말 수용자 일반과 대선 보도 담당자를 대상으로 한 의견조사 결과를 살펴보면, 일반 수용자에 비해 보도 담당자들이 그 도입의 필요성을 훨씬 강하게 느끼고 있는 것으로 보인다. 아래의 <표>에 나타난 바와 같이 '언론사가 사설을 통하여 특정 후보에 대한 공개지지 표명을 하고 선거보도는 사실에 입각한 공정성을 표방하는 보도시스템의 도입'에 대하여 일반 수용자는 찬성하는 편(48.3%)과 반대하는 편(51.7%)이 엇비슷하게 나뉘었지만 취재를 담당하고 있는 일선 정치부 기자들은 78.4%가 찬성하고 반대는 21.6%에 그쳤다.
이러한 결과는 일반 수용자에 비해 선거보도 경험이 있는 언론인들은 현장 경험을 토대로 특정 후보지지와 같은 불공정보도 성향을 더욱 강하게 느끼고 있으며 차라리 공개적 지지를 통해 선거보도의 이중성을 극복해야 한다는 인식이 주류를 형성하고 있음을 잘 보여주고 있다.

< 표 > 언론사의 특정 후보지지 표명에 대한 의견

 
찬성정도 (%) 매우 반대 반대하는 편 찬성하는 편 매우 찬성 통 계 량
수용자 10.5 41.3 43.5 4.8 Χ²=28.05
df=3
p< .01
기 자 6.8 14.9 63.5 14.9
출처: 한국언론연구원(1998), {미디어 정치시대 선거보도}, p.87.

2. 허용 여부에 대한 찬·반 논의

    일반적으로 선거과정에서 언론의 정치적 입장 표명 즉, 사설과 사고를 통한 공개적인 후보 지지는 다음과 같은 긍정적 효과를 갖는다고 볼 수 있다.8)
첫째, 선거 때 유권자들에게 올바른 선택을 제시함으로써 공개적인 토의를 유도하고 독자들에게 판단의 기준을 제공할 수 있다.
둘째, 언론사가 사설로써 자사의 공식 입장을 선명하게 그리고 정직하게 밝히는 것은 책임 있는 언론으로서 독자들의 알 권리를 충족시키는 데 기여할 수 있으며 경우에 따라서는 미국처럼 부수의 증가를 얻을 수 있다. 반대로 독자의 입장에서는 선거에 관한 주요한 정보원인 자기 구독 신문이 어떤 정치적 입장을 가지고 있으며 어떤 후보에 호의적인가를 알 권리가 있다.
셋째, 사설로써 당당히 어느 후보를 지지하고 보도에서는 공정을 기하는 것이 오히려 독자의 신뢰를 얻을 수 있는 기회를 제공해줄 수 있다.
이효성은 이런 일반적인 찬성론에서 나아가 우리 언론의 이중성 극복을 통한 선거보도의 발전이라는 측면에서 공개지지 허용의 필요성을 강조한다.9) 지금까지 많은 우리 언론들은 선거 때마다 당파적인 보도를 통해 특정 후보를 지지해 왔으며 앞으로도 그런 행태가 계속될 가능성이 크기 때문에 공개지지를 허용하지 않으면 그런 행위에 대한 구실 즉 면죄부만을 제공해준다는 것이다. 공개지지 허용은 떳떳하지 못하게 음성적으로 하던 행위를 떳떳하게 공개적으로 하게 함으로써 우리 언론들의 정치적 성향을 솔직하게 드러내고 이중적인 모습을 없애는 데 도움을 줄 것이며 궁극적으로는 우리 사회의 이중성을 없애는 데도 도움을 줄 수 있다는 것이다.
아울러 공개적 지지를 허용하게 되면 선거보도 전반에 걸쳐 공정성이 제고될 수 있다는 점을 강조한다. 공개지지를 하지 않더라도 과거와 같이 편파보도를 통해 음성적으로 지지하는 일이 줄거나 그 편파의 정도가 감소할 것이며 반대로 공개 지지를 하게되면 뚜렷한 지지 명분이 있어야 하기 때문에 후보의 정책이나 자질을 보다 면밀히 따지게 될 것이며 보도기사에서는 더욱더 공정성을 약속하고 실천할 수밖에 없다는 것이다. 따라서 공개적 후보지지는 의견과 사실의 분리라는 객관주의의 발전에도 도움을 줄 것이라는 점이 찬성의 논지다.
한편 인터넷 신문사인 <오마이뉴스>는 국내 언론사로서는 최초로 오는 16대 대통령 선거에서 나름대로의 여러 검증단계를 거쳐 투표 몇 일전 특정 후보에 대한 지지를 선언할 계획을 검토 중임을 밝혀 주목을 받고 있다. 이 신문사가 도입의 근거로 제시한 이유는 다음과 같다.10)
첫째, 언론의 '표현의 자유'를 확보하기 위해서 필요하다는 것이다. 선관위에서는 현행 선거법에 대한 유권해석을 통해 언론의 특정후보지지 선언을 불허하고 있지만 이는 표현의 자유를 제약하는 것이며 언론은 그 어떠한 일에 대해서도 '할 말을 하는 기관'이어야 한다는 사실을 강조한다.
둘째, '이중성의 종말'을 위해서 필요하다는 것이다. 그간 한국 언론들은 보수와 진보를 떠나서 실제로는 특정 후보를 지지하는 경향이 있으면서도 독자들에게 그것을 감추려 했기 때문에 대선 때마다 왜곡편파보도 시비에 휘말렸다고 보고 특정후보 공개지지는 '이젠 좀 솔직해지자'는 운동으로서 의미를 갖는다는 것이다.
셋째, 특정후보지지는 후보자들에게는 정책대결을 그리고 언론에게는 정책보도를 유도할 수 있다는 것이다. 언론이 특정후보를 지지하려면 그 기준을 만들 것이며 따라서 후보들의 정책적 차별에 대한 보도가 많아지고, 후보들도 지역감정에 기대거나 이미지를 중시하기보다는 정책적 우위를 차지하기 위해 노력하게 될 것이라는 판단이다. 그리고 그 과정에서 대선은 '누가 되느냐'뿐만이 아니라 '어떤 사람이 되어야 하느냐'에 대한 생산적인 공론화의 장이 될 수 있다는 것이다.
그러나 언론의 후보자 공개지지에는 반대 의견도 만만치 않다.11) 첫째, 기득권 세력을 대변하는 보수적인 언론이 지배적인 우리 현실에서 공개적 후보지지를 허용하면 보수적 후보에게 유리하거나 정치권력에 줄서기 좋아하는 우리 언론이 지지도 조사에서 일등 후보를 지지할 것이고 둘째, 의견(사설, 사시)과 사실(보도)의 분리가 제대로 되지 않고 진실성, 공정성 등의 언론윤리가 확립되어 있지 않은 상황에서 언론이 사설이나 사시로 특정 후보를 지지하면, 언론 소유주의 강한 통제를 받는 일선 취재기자들이 그 후보를 당선시키기 위해 편파보도를 할 것이고 셋째, 우리 유권자들의 수준이 낮아서 언론의 후보지지에 좌우될 가능성이 크기 때문에 언론이 후보를 공개적으로 지지하도록 하는 것은 아직은 시기 상조라는 주장이다.
한편 현직 언론인인 정연주(한겨레 논설주간)도 비슷한 논지 아래 우리 언론의 구조적 여건을 들어 다음의 세 가지 조건이 충족되지 않은 상태에서는 후보자 공개지지는 매우 위험하며 본래의 의미를 달성하기 어렵다고 주장한다.12)
무엇보다도 공개지지가 의미가 있으려면 편집권의 독립이 이루어져야 한다는 것이다. 미국의 경우 조그만 지방지의 경우는 다르지만 영향력 있는 신문들은 거의 예외 없이 편집이 독립되어 있어 사설을 통해 후보지지를 밝혀도 뉴스제작은 독립적으로 이루어진다. 그러나 우리의 경우 특히 신문시장의 70%에 가까운 점유율을 보이는 언론 3사의 경우 사주의 영향력이 소유 경영뿐만 아니라 편집에도 거의 절대적이기 때문에 어느 후보의 지지는 단순히 사설에서만 나타나는 게 아니고 뉴스 제작에 바로 영향을 줄 수 있다는 것이다. 이럴 경우 후보지지는 오히려 뉴스제작에서의 편향에 면죄부를 줄 수 있다는 주장이다.
둘째, 신문사 사이에 균형이 이루어져야 한다는 것이다. 보수 성향의 신문과 진보성향의 신문 그리고 미국처럼 정당별로 지지하는 신문의 숫자와 영향력이 비슷하게 균형을 이루어야 공개지지가 의미가 있지 그런 균형이 없는 상황에서 공개지지는 어느 한 쪽으로 쏠리기 마련이라는 설명이다.
셋째, 우리의 토론문화가 공개지지를 수용하기에는 아직 미흡하다는 주장이다. 미국에서는 어느 신문이 특정 정당의 후보를 사설을 통하여 지지했다고 해서 그 신문을 그 정당의 '기관지'라고 하지도 않으며 지지한 후보가 대통령으로 당선됐다고 해서 그 신문을 '여당지'로 규정하지 않지만, 우리의 경우엔 아직도 '여당지', '야당지' 식의 이분법 구분과 논쟁이 그치지 않고 있어 공개 지지하는 언론사는 쉽게 특정 당이나 후보의 '기관지'로 규정될 것이라는 판단이다.
남시욱 또한 우리 정치와 언론구조의 특성을 들어 공개지지가 이루어질 경우 나타나게 될 부정적 측면을 다음과 같이 예시하고 있다.13) 첫째, 우리의 보수적인 언론 풍토에서는 선택의 위험부담이 많이 따른다는 점이다. 만약 어떤 언론사가 기존의 중립의 보호막을 과감하게 벗어 던지고 특정후보를 공식적으로 지지하게 되면 이단시 될 가능성이 있으며 그런 지지 사설에 반대 의견을 가진 독자들의 반발과 경우에 따라서는 독자감소의 위험부담이 있다. 아울러 정당제도가 뿌리내리지 못하고 정치와 언론이 모두 보수일색인 풍토 아래서 후보에 대한 신문의 판단기준은 자연이 인물 중심이 되어 지연, 학연, 신문사와의 이해관계 그리고 경우에 따라서는 담합이나 흥정, 매수 등 뒷거래에 의존할 가능성이 있어 본래의 취지를 살리기 어렵다는 점이다.
둘째, '책임질 줄 모르는 권력'이라는 일부의 비난을 받고 있는 현실에서 특정후보 지지를 선언하게 되면 언론사로서는 본격적인 '권력 창출' 작업이 시작되었다는 비판에 직면할 가능성이 더 커진다는 점이다. 지지하는 후보가 여당이면 어용이란 오해를 받을 우려가 있고 반대로 야당 후보면 정부 여당과의 갈등을 각오해야 하며 선거가 끝난 후 반대 입장에 있던 정치세력의 보복 가능성도 남아 있어 언론사 경영주에게는 공개지지가 모험이 된다는 설명이다.
셋째, 후부자들끼리 치열한 접전으로 근소한 차이로 당락이 결판날 상황에서는 언론사의 후보지지 특히 시장점유율이 큰 유력지의 지지가 무시 못할 파급력을 가질 수 있게 되며, 이 경우 후보와 정당의 대 언론 로비가 더욱 치열해질 것이며 이로 인해 의외의 부작용이 생길 수 있다는 점이다.

3. 현 정치인들의 반응

    만약 언론사의 후보 공개지지가 허용된다면 당장 그 대상이 될 가능성이 높은 현 대선 예비 후보 정치인들은 이 문제에 대해 어떤 인식과 판단을 하고 있는가?
언론사들의 특정후보지지에 대해 현 정치인들의 반응은 찬성론과 신중론 그리고 반대론에 이르기까지 다양하다. 물론 그 근거로 내세우는 이유 또한 찬성론의 경우 언론의 당파성이나 이중성 극복을 통한 투명성 제고를, 신중론의 경우 의견과 보도의 분리 그리고 소유와 경영의 분리를 전제로 내걸고 있으며 반대론의 경우 한국의 정치 구조나 언론구조의 후진적 특성을 내걸고 있다.
그 구체적인 언급들을 살펴보면 다음과 같다.14)

"언론사가 특정후보 지지의사를 표명하는 것은 자연스러운 것이라고 생각합니다. 제 생각은 공개적으로 지지 또는 반대 의사를 표명하지 않고 오히려 숨어서 사실의 조작이나 왜곡을 통해 암암리에 특정인을 도와주거나 깎아 내리는 것이 더 문제라고 생각합니다. 정정당당하게 밝히는 것이 훨씬 낫습니다" (2002. 1. 17. 노무현 고문)

"전적으로 찬성합니다. 입장을 밝히되 사설과 칼럼으로 밝혀야죠. 그렇게 해야 우리 사회가 예측가능하고 믿을 수 있는 사회가 될 수 있습니다. 상황은 분명히 해야 합니다. 언론은 정치보고 투명해야 한다고 말하는 데, 언론 스스로도 투명해야 합니다. 중립적인 것처럼 하지만 실제로는 킹 메이커로서 자임하고, 겉으로는 마치 아닌 것처럼 하고… 그러면 아는 사람들에게는 분노를 일으키고 모르는 사람들에게는 혼란을 가중시킵니다."(2002. 1. 17. 김근태 민주당 고문)

"사실 법으로는 중립을 지키라고 되어 있지만 내용적으로는 중립을 안 지키거든요. 그래서 법을 현실화하는 것도 하나의 방법이죠. 누구를 선호하는 것은 자유입니다. 상대방의 주장을 실어준다면 판단은 국민이 할 수 있습니다."(2001. 10. 7. 한화갑 민주당 고문 <오마이뉴스>와의 인터뷰 내용)

"지금 상황(당시 10. 2 재보선을 앞 둔)이라면 차라리 그렇게 하는 게 훨씬 낫죠. 왜냐면 독자에게 알리는 거죠. 우리 신문은 이러저러하기 때문에 한나라당 이회창 후보를 지지합니다. 그렇게 사설을 쓰면 '아, 이러저러하게 지지하기 때문에 이렇게 쓰는 구나' 받아들일 것 아닙니까? 칼럼·사설과 사실(fact)을 보도하는 기사와의 구분 선은 있어야 합니다. 이런 부분을 지켜내는 것이 소위 일류신문의 전통이죠. 지금 현실 속에서는 특정 후보를 공개 지지하는 것이 더 정직합니다. 모든 것으로부터 가치 중립적이라고 이야기하면서도 속으로는 대단히 당파적인 입장을 가지고 쓰거나 주장하는 것은 이중적이죠"(2001. 10. 11. 정동영 민주당 고문 <오마이뉴스>인터뷰 내용)

"원칙적으로는 찬성합니다. 다만 방송은 공공성이라는 측면에서 좀 검토되어야 합니다. 또 지지를 하는 이유에 명확한 기준이 있어야 하고 보도는 공정해야 합니다"(2001. 1. 18. 이인제 민주당 고문)

"한국 현실상 경영과 보도가 분리되어 있지 않습니다. 그래서 외국과 같이 사설을 통해 특정후보를 지지하는 것은 기사에 영향을 미칠 우려가 큽니다. 아직은 시기상조이고 바람직하지 않다고 생각합니다(2002. 1. 17. 유종근 전북도지사)

"아직 우리나라 입장에서는 조금 빠르다고 봅니다. 언론은 어쨌든 공정한 중간 입장에서 바르게 해야 한다고 생각합니다. 현재로서는 빠릅니다"( 2001. 11. 15. 한광옥 민주당 대표 <오마이뉴스> 인터뷰 내용)

"아직 현실적으로 어려움이 있다고 봅니다. 우리 언론 현실을 볼 때 아직 시기상조가 아닐까요."(2002. 1. 18. 박근혜 한나라당 부총재)

"지금까지 언론이 어느 편향을 띠고 그랬던 것은 사실입니다. 사설로 지지를 표명해놓고 일반기사까지 편향된다면 참 곤란합니다. 지금 언론계가 그렇지 않을 자신이 있는 가요? 언론이 기사를 마치 사설처럼 쓰고 있는 데…<오마이뉴스도 그러고 있지 않습니까? 그러면 지지하지 않은 것만 못합니다. 일반기사에 객관성을 담보할 자신이 있으면 해도 되고, 그렇지 않으면 하지 않는 것이 낫죠"(2002. 1. 18. 한나라당 이부영 부총재)

"현재와 같은 제왕적 대통령, 제왕적 총재, 저발전된 정당 시스템, 언론과 정부 여당의 극단적인 대립 상황에서 언론의 특정 후보에 대한 지지 표명은 아직 이르다고 봅니다."(2002. 1. 18. 김덕룡 한나라당 김덕룡 부총재)

4. 외국 사례

    미국이나 유럽에서 언론사의 공개적인 정치적 입장 표명은 큰 논란의 대상이 아니다. 특히 미국에서는 이미 오래 전부터 선거보도의 전통이 되어 있다.
공직선거 때 특정후보를 사설로 지지하는 미국 언론의 전통은 18세기 말 독립 당시의 정파언론(partisan journalism)에서 기원한다.15) 이런 전통 때문인지 선거 때마다 특정후보지지 등 정치적 견해를 표명해온 지가 2세기가 넘었으며 특정 후보에 대해 공개적 지지를 표명해도 해당 언론사의 공정성 문제에 별다른 시비가 일지 않는다.
지난 2000년 대선에서도 선거일 1∼2주를 앞두고 미국의 유력지인 <뉴욕타임스>와 <워싱턴포스트>는 민주당의 엘 고어 후보를 지지한다고 공개적으로 표명하고 그 이유를 조목조목 밝혔으며, <워싱턴 타임스>와 <월스트리트 저널>은 조지 부시 당시 공화당 후보를 지지한다고 밝혔다.
여기서 주목해야 할 점은 미국신문들은 선거 때 어떤 후보를 지지하는지 사설을 통해 분명히 밝히지만 사설의 입장과는 달리 보도기사는 객관적으로 제공하려는 소위 의견과 사실의 분리 전통이 확립되어 있다는 점이다. 아울러 미국 신문은 대부분 지역지이기 때문에 대선뿐만 아니라 지방선거에서도 특정후보지지 선언을 하는 경우가 있으며, 정치적으로 민주당과 공화당의 양당제가 발달하여 선거시 정책 대비가 분명해 언론의 공개적 지지의 풍토가 자연스럽게 형성될 수 있었다는 점이다.
프랑스, 영국, 독일 등 유럽의 신문들도 선거 때마다 특정 정당이나 후보지지 선언을 한다.16) 프랑스 <르 몽드>, 영국의 <더 타임즈>, 독일의 <프랑크푸르트 알게마이네 차이퉁> 등이 대표적이다. 그러나 프랑스를 제외한 영국, 독일 등은 의원내각제를 실시하기 때문에 유럽은 어떤 특정후보를 지지하기보다 정책별로 정당을 지지하는 경우가 대부분이다. 예를 들어 영국의 <더 타임즈>는 지난 97년 총선에서 1면 머릿기사로 노동당을 지지한다고 밝혔다.
외국 사례에서 중요한 점은 그러한 지지가 어떤 과정을 통해 이루어지는 가운데 대체로 사주의 의사가 중요하게 반영되는 게 사실이지만 대부분 선거에 앞서 후보들을 만나 검증작업을 거치고 사주와 논설위원들이 토의 과정을 거쳐 어떤 후보와 정당을 지지할 것인가를 결정한다는 사실이다.17) 구체적으로 <뉴욕타임스>지의 경우 사주가 직접 관여하지 않고 논설위원과 편집간부들이 각 후보자들을 불러 정책 설명을 듣고 토의를 거쳐 결정하며, <워싱턴 포스트>지는 전통적으로 사주의 의사가 중요하게 작용하지만 사설 외에 기사에는 영향을 미치지 않는다. <르 몽드>의 경우는 사원 주주조합이 대주주이기 때문에 정당과 후보를 지지하는 데 토의과정이 가장 중요하게 작용한다. 아울러 이들 언론사들이 후보지지 선언을 하는 시점은 대부분 선거 종반인 1∼2주전부터 선거 당일까지 이루어지는 등 특별한 규정은 없다.


IV. 도입의 가능성 검토

    지금까지 후보의 공개적 지지와 같은 언론사의 정치적 입장표명이 왜 화두로 대두되게 되었는지 그리고 그 찬·반 논의는 무엇인지 나아가 외국의 경우엔 어떠한지를 살펴보았다.
언론사의 정치적 입장의 공개적 표명은 기존 선거보도의 이중성을 극복하고 선거보도의 선진화와 정치 발전을 위해 모색할 수 있는 좋은 대안 중 하나임에 분명하다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 도입의 필요성에 대한 역사적 당위와 현직 언론인들의 지배적인 요구에도 불구하고 실제 도입하여 본래의 의미를 제대로 살리는 문제는 그리 간단치 않다. 왜냐하면 이를 수용할만한 법적·제도적 장치와 정치 문화적 환경이 잘 마련되어 있지 않고, 의도는 찬성하나 시기상조라는 입장, 한국 언론의 생리상 오히려 불공정을 강화시킨다는 반대 의견도 만만치 않기 때문이다.

1. 법적 검토

    1996년 전면 개정된 신문윤리실천 강령 제9조 2항(정치적 평론의 자유)에서 "사설 등 평론은 실정법을 위반하지 않는 한 특정정당 또는 특정후보자에 대한 지지 또는 반대를 표명하는 등 언론사의 정치적 입장을 자유로이 표명할 수 있다"라는 규정을 신설하였다. 이는 한국언론이 미국식 후보지지(endorsement) 제도를 채택하였음을 의미한다.
하지만 실정법인 선거법 제96조는 "방송, 신문, 통신, 잡지 기타의 간행물을 경영관리하는 자 또는 편집, 취재, 집필, 보도하는 자는 특정 후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거에 관하여 허위사실을 보도하거나 사실을 왜곡하여 보도 또는 논평할 수 없다"고 규정하고 있다. 일반적 해석이나 선거관리위원회의 유권해석에 의하면 이 조항이 언론으로 하여금 특정후보지지를 금지한다는 것이다. 아울러 선거법 제8조 3은 선거기사의 범위 안에 사설을 포함시키고 불공정한 기사에 대해서는 언론중재위원회에 설치되는 선거기사심의위원회가 사과문 또는 정정보도문의 게재를 결정하고 언론중재위는 해당 언론사에 이의 시행을 명하도록 했다.
따라서 이효성은 언론의 후보지지를 가능하게 하려면 이 조항을 개정해야 한다고 주장한다.18) 만약 현실적인 정치적 이해관계 때문에 법개정이 어렵다면 관련 선거법 조항에 대해 언론자유의 침해 사유로 헌법 소원을 낼 것을 방안으로 제시하고 있다. 한편 박형상은 선거법 상의 공정성 개념 자체가 추상적 불확정 개념이며 이 개념을 해석 보충할 수 있는 다른 기준도 예시되지 않은 채 그 규제 대상을 "사설, 논평, 광고 기타 선거 내용을 포함한 선거기사"라고만 하여 법문에 비록 사실보도는 예시되지 아니하였으나 사실보도는 물론 사설, 논평 등 의견기사까지 규제대상으로 포괄하고 있는 것은 문제라고 지적하고 있다.19) 나아가 남시욱은 언론이 사설을 통해 특정 후보를 지지하는 경우 이를 정치적 중립성을 어긴 불공정한 것으로 규정할 수 있느냐는 언론자유를 규정한 헌법을 어떻게 해석하느냐에 따라 달라질 수 있으며 후보자 지지 또는 반대 표명은 최근 개정된 공선법 제58조(선거운동의 정의)를 적극적으로 해석하면 답이 나올 수 있다는 견해를 제시하고 있다.20)

2. 도입의 성공요건

    일단 법적인 제약이 해결된다고 하더라도 공개지지 여부는 강제나 의무사항이 아니다. 언론사들이 원하지 않으면 그만이다. 즉 언론사 입장에서 특정 후보를 지지할 의사가 없거나 딱히 지지할 만한 후보가 없다면 하지 않아도 된다. 또 실제로 그럴 가능성이 크다는 예상이 지배적이다. 따라서 성공적 도입의 관건은 해당 언론사들의 공개지지에 대한 필요성에 대한 인식 정도와 이를 견인해낼 수 있는 사회적 합의의 형성 여부이다.
먼저 특정 후보의 공개적 지지와 같은 정치적 입장 표명이 우리의 경우 일종의 언론자유 신장에 해당하며, 역대 선거보도에서 나타난 그 동안의 편파성과 이중성을 극복하고 언론에 대한 사회적 신뢰를 높일 수 있는 좋은 대안이라는 인식이 언론사 특히 사주나 경영진들로부터 공감대를 얻어야 한다. 왜냐하면 그 동안 선거보도의 이중성은 많은 사회적 비판에도 불구하고 언론사들에게는 효용성이 높은 전략이었기 때문이다. 특히 몇몇 유력 언론사들은 이러한 이중성을 통해 외양상 언론으로서의 정당성도 확보하고 내적으로는 권력의 창출이나 유지에 기여함으로써 소위 정치적 지위를 높이는 데 나름대로 성공했다고 볼 수 있기 때문이다.
그 다음은 비록 언론계가 후보자 공개지지와 같은 정치적 입장 표명의 필요성을 인정하고 도입한다 하더라도 본래 의미를 달성하려면 언론사별로 후보 지지여부를 판단하고 선택할 만한 기준과 역량을 갖추어야 한다. 즉, 지지여부를 결정하는 과정이 객관적이고 합리적인 기준과 절차를 통해 검증과 합의가 이루어져야 한다. 아울러 사설이나 사고를 통한 입장 표명과 사실보도 즉, 의견과 사실을 엄격하고 정확하게 구분할 수 있을 정도의 편집권의 독립과 자율성을 확보해야 한다. 그렇지 않을 경우 공개표명이 오용 내지 왜곡되어 오히려 기득권 위주의 권·언 유착만을 강화시킬 위험성이 다분하다. 도입 여부에 대한 찬·반 논의에서 언론계 경험이 있는 분들일수록 시기상조나 역기능을 강조하고 있는 점도 바로 이러한 우려 때문일 것이다.


1) 권혁남, "텔레비전의 15대 대통령 선거보도분석", {한국언론학보} 제43-5호, 1999, pp.5-7.
2) 백선기, {보도의 기호학}, 성대 출판부, 1995.
3) 남시욱, "선거 사설 '중립만이 金은 아니다'", 관훈저널, 2000, 봄, p.203.
4) 한국언론재단, {한국 언론의 정치·선거보도-대중주의적 보도 개선 방안}, 연구서 99-07, 1999, p.29.
5) 선거보도감시연대회의, {'97 15대 대통령선거보도 감시 백서}, 1998, p.237.
6) 심재철(1997)은 97년도 6월의 국내 신문에 등장한 대선 관련 보도 내용 연구에서 신문사마다 나름대로 전통적인 연고주의나 사인주의적 후견주의에 따라 특정 예비 후보에 대한 선호도가 구체적으로 형성되어 있음을 보여주었다. 즉 97년 6월 한달 동안을 대상으로 당시의 대통령 예비 후보들을 대상으로 선거보도를 분석한 결과 동아일보가 이한동 후보를 지지하고 조선일보가 최병렬 후보와 이회창 후보에 우호적이며 서울신문(현 대한매일)이 이수성 후보를 지지한다는 가설을 입증하였다. 또한 한겨레신문이 당시 김대중 후보를 지지한다는 가설도 기각할 수 없다는 결론을 제시하였다("대통령 선거와 신문보도",한국언론학회, {15대 대통령선거 언론보도 객관성 확보를 위한 대토론회 발표논문집}, pp.35-50).
7) 기자협회보, 2002. 1. 1일자
8) 남시욱, 같은 글, pp.215-216.
9) 이효성, "정책과 자질 평가로 공명선거 가능", {신문과방송}, 2002년 2월호, pp.56-62.
10) 기자협회보, 2002. 2. 6일자
11) 이효성, 같은 글, p.59.
12) 기자협회보, 2002. 2. 6일자
13) 남시욱, 같은 글, pp.216-217.
14) 오마이뉴스, 2002. 1. 19.자 http //ohmynews.com.
15) 남시욱, 같은 글, pp.209-213.
16) 기자협회보, 2002. 2. 6.자
17) 기자협회보, 2002. 2. 6.자
18) 이효성, 같은 글, p.61.
19) 박형상, "선거보도의 법적·제도적 고찰", {언론중재}, 2000 봄호, pp.51-53.
20) 남시욱, 같은 글, pp.214-215.

■ 참고문헌
권혁남, "텔레비전의 15대 대통령 선거보도분석", {한국언론학보} 제43-5호, 1999, pp.5-44.
남시욱, "선거 사설 '중립만이 金은 아니다'", {관훈저널}, 2000년 봄, pp.203-218.
박형상, "선거보도의 법적·제도적 고찰", {언론중재}, 2000 봄호, pp.51-613.
백선기, {보도의 기호학}, 성대 출판부, 1995.
선거보도감시연대회의, {'97 15대 대통령선거보도 감시 백서}, 1998.
심재철, "대통령 선거와 신문보도", 한국언론학회 {15대 대통령선거 언론보도 객관성 확보를 위한 대토론회 발표논문집}, 1997, pp.35-52.
이효성, "정책과 자질 평가로 공명선거 가능-언론의 후보 공개 지지의 득과 실", {신문과 방 송} 2002년 2월호(374호), pp.56-62.
한국언론연구원, {미디어 정치시대 선거보도}, 연구보고서 98-02, 1998.
한국언론재단, {한국 언론의 정치·선거보도- 대중주의적 보도 개선 방안}, 연구서 99-07, 1999.

<기 타>
기자협회보, 2002. 2. 6.자.
오마이뉴스, 2002. 1. 19.자 http //ohmynews.com.